Por: Guillermo Herrera V.
La propuesta de Ley Orgánica de Eficiencia Económica y Sostenibilidad Territorial, presentada por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional con carácter de urgente en materia económica, se da en un ambiente de tensión entre los gobiernos locales y el Gobierno nacional, debido a las deudas persistentes que mantiene el Estado central con prefecturas, municipios y gobiernos parroquiales.
Bajo una narrativa de optimización del gasto, subyace un riesgo de recentralización y asfixia financiera para los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de menor tamaño, especialmente aquellos con limitada capacidad de recaudación.
ANTECEDENTES
La Constitución vigente del Ecuador y el Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), establecen un modelo de gestión territorial descentralizada, que pretendía romper con el bicentralismo de Quito y Guayaquil, otorgando a las provincias, cantones y parroquias la potestad de gestionar sus propios recursos y competencias.
Sin embargo, la implementación de este modelo ha estado marcado por una profunda dependencia fiscal, pocos son los municipios que tienen capacidad de generar recursos suficientes para su funcionamiento, la gran mayoría depende de las transferencias mensuales que realiza el Ministerio de Finanzas.
Los retrasos persistentes en la entrega de recursos, genera demoras en la ejecución de obras, bajos niveles de ejecución presupuestaria y en muchos casos, empleados sin el pago oportuno de sus sueldos.
MODELO DE EQUIDAD TERRITORIAL
La arquitectura financiera de los GAD en Ecuador descansa sobre el Modelo de Equidad Territorial (MET), establecido en el artículo 271 de la Constitución. Este sistema establece que los gobiernos locales participarán del 21% de los ingresos permanentes, que corresponde a la recaudación tributaria nacional, y el 10% de los ingresos no permanentes, principalmente las exportaciones petroleras.
La distribución de estos fondos responde a una fórmula que pondera el tamaño de la población, la densidad poblacional, el nivel de necesidades básicas insatisfechas y el logro de metas de eficiencia administrativa.
No obstante, la realidad fiscal del país ha demostrado que el MET presenta una elevada vulnerabilidad frente a choques externos (en particular, la volatilidad del precio del petróleo) y frente a la discrecionalidad del Ejecutivo al priorizar obligaciones, situando a los GAD en una condición de dependencia y subordinación financiera.
El Presupuesto del 2026 establece una asignación presupuestaria de 3.379 USD millones para los GAD, de los cuales, el 27% se reparte a las prefecturas, 67% para municipios y 6% para las parroquias.
Adicionalmente, se contemplan recursos asociados a diversas competencias que fueron transferidas con financiamiento, como la de riego, asumida por los consejos provinciales, o la de tránsito, que pasó a los municipios.
SISTEMA DE COMPETENCIAS Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
Cada nivel de gobierno local, tiene definidas sus competencias y funciones exclusivas, que marcan su accionar en los territorios, existiendo la posibilidad de firmar convenios para ejecutar competencias concurrentes de manera complementaria con otros gobiernos locales.
El Consejo Nacional de Competencias es el organismo que debe realizar seguimiento y control para que se cumpla estrictamente las funciones establecidas en la ley por cada gobierno local, y no distraigan sus recursos en ámbitos que son de responsabilidad de otros niveles de gobierno local.
La ejecución presupuestaria de los Gobiernos Locales ha sido especialmente baja en el año 2024, incrementándose en el 2025, lamentablemente, la ejecución en gastos de inversión, es menor. Por ejemplo, en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, la ejecución presupuestaria del año pasado alcanzó el 83,7%, sin embargo, la ejecución en inversión solo llegó al 77,5%.
Existen municipios y prefecturas, que reportan niveles de ejecución menores al 50% de la inversión presupuestada, lo que evidentemente ralentiza el desarrollo de sus territorios.
RETRAZOS PERSISTENTES EN LA ENTREGA DE RECURSOS
Generalmente, la entrega de recursos no se cumple de acuerdo a lo que establece la ley (COOTAD), que en la parte pertinente manifiesta que las que las asignaciones a los GAD por parte del Ministerio de Finanzas serán predecibles, directas, oportunas y automáticas.
En realidad, los retrasos son permanentes, las demoras llegan hasta 4 meses, en lo que se refiere a recursos por equidad territorial y a más de dos años en cuanto a recursos por competencias descentralizadas.
Esta situación no permite una ejecución adecuada de los presupuestos anuales, obligando a las municipalidades y prefecturas a posponer los proyectos de mayor relevancia presupuestaria.
PROYECTO ECONÓMICO URGENTE
El proyecto de ley presentado por el presidente Noboa, pretende establecer una camisa de fuerza presupuestaria, los GAD deberán destinar, de manera mandatoria y bajo pena de disminución de fondos, al menos el 70% de sus ingresos totales a gastos de inversión y capital, y el 30% para gasto corriente.
Según el gobierno, lo que se pretende a través de la ley es que el dinero de los contribuyentes se traduzca en obras tangibles. El mecanismo de control propuesto le otorga al Ministerio de Economía y Finanzas la potestad de congelar los excedentes si las metas de inversión no son alcanzadas. Se plantea que hasta el año 2029 se logre la meta de ejecución.
EFICIENCIA ECONOMICA O REDUCCION DE RECURSOS.
La propuesta del gobierno presenta falacias técnicas y riesgos democráticos que deben ser discutidos: el COOTAD ya establece los límites que hoy plantea el ejecutivo.
Muchas veces el gasto social en programas de salud preventiva, centros de atención infantil y proyectos de seguridad ciudadana se registran como gasto corriente, que se utiliza en el pago de sueldos de médicos, trabajadores sociales, agentes municipales.
Forzar una reducción drástica en estos rubros para priorizar “obra física” puede resultar en una desatención de las necesidades humanas básicas, contradiciendo la prioridad que la constitución establece para grupos de atención prioritaria.
Al condicionar la entrega de recursos a una métrica definida desde Quito, se socava la autonomía política, la descentralización no consiste en delegar tareas, sino en respetar la capacidad de los gobiernos locales para decidir sus prioridades con los ciudadanos.
El COOTAD ya establece los límites que hoy plantea el ejecutivo, no obstante, la propuesta habla de reducir los fondos de los gobiernos locales a los mínimos que establece la constitución: 15% de ingresos permanentes y 5% de ingresos no permanentes.
REFLEXIÓN FINAL
La eficiencia del gasto público local es una demanda legítima de los ciudadanos; sin embargo, esa exigencia no puede derivar en una reducción drástica de los presupuestos municipales y provinciales porque el impacto final se refleja en menos servicios, menos obra pública y menor capacidad de respuesta en el territorio
En este marco, la propuesta del Gobierno parece ser una herramienta de ajuste fiscal encubierta, diseñada para reducir la presión sobre la caja fiscal central a costa de la operatividad de los gobiernos más cercanos a la población.
Una reforma integral, debería enfocarse, más bien, al fortalecimiento de la recaudación propia de los GAD, en el control eficiente sobre la duplicidad de competencias.
Asimismo, es indispensable robustecer los mecanismos de control social y transparencia, para que la población acceda información oportuna, comprensible y verificable que le permita hacer seguimiento sobre el uso de los recursos públicos por parte de sus mandatarios locales. La rendición de cuentas efectiva fortalece la confianza y ayuda a prevenir malas prácticas.
Reducir el presupuesto de los GAD, limitaría aún más la precaria situación de la mayoría de instituciones locales, En numerosos territorios, los gobiernos locales son la principal —y a veces la única— vía de inversión pública y atención inmediata; debilitarlos significa dejar a la población con menos alternativas frente a un Estado central distante y de espalda a la realidad de los territorios.
UNIDAD DE ANÁLISIS Y ESTUDIOS DE COYUNTURA 